人大监督工作与大数据思维




                                 杨建华
    监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。作为权力机关的人大监督是最高层次、具有最高法律效力的监督。履行好宪法和法律赋予的人大监督职责,尤为重要。一直以来,追求监督实效是人大监督工作的价值所在,也是地方各级人大及其常委会不断探索、常说常新的一个话题。众所周知,好的方式方法可以达到事半功倍的效果。因此,完善监督方式方法、提高人大监督实效是新形势下人大监督工作的重中之重,迫切需要不断以新思维、新方式予以探索创新。
    一、人大监督传统方式存在亟需突破的瓶颈
    根据监督法的规定,人大常委会可以选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,依法开展监督。行使监督权的监督方式主要有六种:听取和审议“一府两院”专项工作报告;审查和批准决算,听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作的报告;组织执法检查;进行规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查。根据地方人大常委会工作实践,传统的监督方式主要包括前面四种,近几年各级人大常委会开展专题询问进入常态化,取得了较好成效,但质询、特定问题调查这种监督方式尚处于地方人大少之又少的柔性探索之中。在地方人大监督工作实践中,人大监督传统方式也面临一些难于突破的瓶颈,主要一是监督针对性不强。人大监督选题非常关键,但在选题时往往比较主观,缺乏强有力的数据支撑,主题选择难以把握问题关键所在,很多限于主观认为,甚至被“一府两院”及政府组成部门“牵着鼻子走”。二是意见收集渠道有局限。收集监督意见时,由于各自关注重点不同,思考问题角度不同,往往只能各抒己见。而通过代表联络站听取群众意见,虽然接“地气”,但来访群众反映问题有其主观性、特殊性,有些还有利益取向,难于做到客观公正。开展调研、检查、视察时,虽然民主氛围很好,各方也能畅所欲言,但由于所站角度不同,反映意见也难以全面、客观、深入。三是难以掌握客观真实情况。传统的人大监督方式,往往是听一听工作报告,看一看现场,提一提意见建议,多看报告听报告,受报告左右,难以掌握真实数据情况,影响了监督工作效果。四是解决问题对策难以把准。由于难以掌握真实情况,缺乏数据支撑,提意见对策往往凭主观感受和以往经验,难以提出高水平的意见对策,所提的对策建议难免存在偏颇,让监督效果大打折扣。五是人大监督权威性不够。作为权力机关的人大监督是最高层次、具有最高法律效力的监督,应该站在比“一府两院”工作更高的层面,提出更具有前瞻性、更有针对性、更有水平的意见建议,对实际工作有明显改进提升作用,方能彰显人大监督的权威性,但传统的调研、视察、座谈等监督方式,往往受限于监督对象提供的资料和汇报,从材料到材料,难以从更高角度,提出比监督对象更高水平的意见建议,达不到预期效果,影响了人大监督权威。
    因此,各地人大每年依法开展大量监督活动,但能真正解决实际问题的并不多。往往每年都组织大量人力物力深入基层调查研究,写成报告在会上审议,可是对调查研究或审议时发现的问题,由于缺乏大量、动态、翔实的数据资料支撑,缺乏深入剖析,解决问题的有效措施较少,审议完了,监督也就完了,监督针对性不强、难以掌握客观真实情况、缺乏数据支撑,难于提出高水平的意见对策,影响人大监督的效果和权威性,很多监督流于形式。这是目前地方人大监督亟待突破的瓶颈。
    二、人大监督工作引进大数据思维的必要性

近年来大数据技术的快速发展深刻改变着我们的生活、工作和思维方式。大数据研究专家舍恩伯格指出:“在大数据时代,随着数据收集、存储、分析技术的突破性发展,我们可以更加方便、快捷、动态地获得研究对象有关的所有数据,而不再因诸多限制不得不采用样本研究方法,相应地,思维方式也应该从样本思维转向总体思维,从而能够更加全面、立体、系统地认识总体状况。”国家“十三五”规划第二十七章提出:“实施国家大数据战略,把大数据作为基础性战略资源,全面实施促进大数据发展行动,加快推动数据资源共享开放和开发应用,助力产业转型升级和社会治理创新。”对于人大监督来说,在收集监督数据材料时,作为监督主体的人大,往往是“要”什么,被监督对象就“给”什么,“要”的数据材料不全,只是样本数据材料,而被监督对象“给”的往往是对其有利的,难以掌握真实客观的数据材料。而大数据蕴藏大价值,在人大监督工作中,要改变传统思维方式,建立“用数据说话、用数据分析、用数据决策、用数据完善”的思维方式,通过大量真实数据材料和客观、全面、公正的大数据思维,依法开展人大监督,能够有效提高监督的针对性、准确性、实效性和权威性。因此,人大监督引进大数据手段具有现实的紧迫性和必要性,具有诸多好处。
第一,有利于明显增强监督的针对性。如何选准监督主题,是地方人大开展监督工作的难点。实际工作中往往根据主观经验或“一府两院”及政府组成部门提供的方向而确定。如果建立了大数据平台,就可以通过综合分析“一府两院”及政府组成部门在履职过程形成的大数据,通过梳理、比较、分析,可以精准分析出“一府两院”工作的薄弱环节以及群众关注的难点问题。据此确定监督选题,可以有效增强人大监督的针对性,达到通过大数据发现问题、针对问题开展监督的最佳效果。
    第二,有利于明显增强人大监督的准确性。在人大监督工作实践中,数据最具有说服力。在开展人大工作中,难于掌握翔实的数据,分析问题、提出对策缺乏数据支持,难以把准。而通过大数据平台,可以筛选出大量基础数据支撑,使问题分析更加精准,对策更加准确,更加可靠和有说服力,明显提升人大监督的准确性。
    第三,有利于明显增强人大监督的实效性。通过选准监督主题,精准进行分析,提出针对性、准确性强的对策,实时跟踪监督意见的落实,通过实际分析落实情况,并实时进行监督督办,能够有效提高人大监督实效,促进“一府两院”加强和改进工作,有效履行人大监督职责。
    第四,有利于明显提升人大监督的权威性。人大监督只有建立在大量即时、全面的数据、资料基础上,才能及时发现“一府两院”及政府工作部门工作中存在的问题,较为客观掌握社情民意,提出高质量的监督意见,并通过数据分析进行强有力的督办,确保监督意见不折不扣落实到位。只有这样,人大监督才能站得高、看得远、抓得准,彰显人大作为权力机关的权威。同样也可为立法工作提供良好的社会基础。
    三、以大数据思维完善人大监督工作的对策及实践探索

在新形势下,加强和改进人大监督工作,必须拓宽思维,创新手段,依托大数据和云平台手段,建设人大及人大代表履职服务平台,为人大开展监督以及代表履职提供全方位大数据服务,尤为必要。为此,提出以下对策及实践探索设想。

(一)建设设想:“一个整合、三个实现”

充分运用大数据和云平台等信息化建设的最新成果,通过“一个整合、三个实现”,建设“人大及人大代表履职服务平台”。主要设想包括:(1)整合现有的信息化系统。实现各个子系统互联互通和数据共享,将所有系统集成在一个平台上,实现单点登陆。(2)实现大数据服务。整合与人大履职有关的所有数据资源,实现各种数据的智能化采集、智能化挖掘和智能化推送。(3)实现横向数据交换和交流互动。实现人大常委会及其机关、人大代表与“一府两院”信息共享和互动交流。(4)实现纵向信息交换和资源共享。按照“统一规划、统一建设、分级管理”的原则,实现本地各级人大、人大机关干部和各级人大代表全覆盖,并通过标准接口实现与上级人大信息化系统的互联互通。同时,加强技术防护,确保网络信息安全。
    (二)建设路径:搭建“一个中心、四个子平台”
    人大及人大代表履职服务平台建设紧紧围绕为本地区各级人大依法履职服务、为本地区各级人大代表依法履职服务、为“一府两院”接受人大和人大代表监督服务、为选举单位及选民服务、为“三会”会议服务设置功能,搭建“一个中心、四个子平台”,主要包括:人民代表大会大数据中心、常委会履职服务平台、代表履职服务平台、“三会”会议服务平台、选举单位及选民服务平台。

(三)实现功能:为常委会及代表履职提供全方位服务

1.常委会履职服务功能。围绕常委会立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权进行功能设置。一是通过建设“互联网+立法”子系统,自动收集、汇总、归类并自动分析和挖掘立法工作中形成的信息和数据,为立法工作提供大数据服务。二是通过设立讨论决定重大事项模块,实现重大事项的提请、审议、意见督办全程跟踪监督。三是在常委会听取专项工作报告、开展专项调研、执法检查时,自动推送相关法律法规和有关数据。四是实现常委会决定、决议和审议意见的跟踪办理,对办理情况进行绩效评价。五是实现常委会拟任命人选网上公示及公示结果相关信息自动汇总,对常委会任命人员的履职情况进行全程跟踪监督。六是建立“两院”司法人员履职档案,收集审判员审判、检察员办案绩效数据,作为任免“两院”司法人员的重要参考。七是自动收集、汇总、归类并自动分析和挖掘人大履职过程中的数据,分类向人大代表推送、公布有关履职信息和数据。八是实现人大常委会及其机关与“一府两院”的工作联系,网上办理工作事项,提高工作效率,共享信息资源。

2.代表履职服务功能。通过该平台,为代表履职提供大数据服务,主要包括:健全代表工作管理系统,登记代表信息和履职信息,实现代表履职活动全程动态管理;通过平台递交代表议案、建议,跟踪议案、建议办理情况;通过平台查询历史议案、建议及相关的法律法规、政策文件、数据;代表通过平台接待群众、倾听民意,向选举单位或选民述职并接受监督。

3.选举单位及选民服务功能。此功能将与人大代表联络站实现互联互通,在条件成熟时再扩大到互联网的在线交流。主要实现选举单位及选民通过服务平台联系人大代表,了解代表履职情况,向代表反映利益诉求。
    (四)功能拓展:提供大数据查询和在线学习功能

1.大数据服务支撑功能。首先,广泛收集“一府两院”及政府工作部门有关数据,人大和人大代表履职数据,并长期积累。其次,对收集的数据自动进行分类、深入分析,充分挖掘数据价值,提高数据的使用效率。最后,提供个性化、智能化大数据服务,实现个性化信息订阅与自动推送功能。

2.信息阅览查询功能。通过电脑、手机等终端,随时查询所需信息资料,按主题浏览人大及“一府两院”文件,查询议案建议及办理情况,了解代表履职情况等。

3.网上图书馆和在线学习功能。与数字图书馆合作,建立网上图书馆,将图书馆数据资源向服务对象开放。根据代表履职和人大工作需要,加载人大知识、法律法规、讲座等多媒体课件,供代表在线学习培训。

4.信息发布功能。常委会机关和代表个人可通过平台向社会发布信息,并自动收集、汇总社会各界的反馈信息和数据。

(作者系广东省佛山市人大常委会副主任) 



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